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十万亿PPP,为何成了国企的盛宴?
发布时间: 2016年07月03日    文章来源: 南方周末

        中央力推PPP的本义是,鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域,但现实中,央企国企已然成为此轮PPP热潮中的主角。
      “如果把项目交给民企去做,可能会有输送利益的问题,但是央企国企没有这个问题。钱都是政府的,无非是从左口袋到右口袋。”
        想要吸引民资进入,但闯进来的却是央企国企。这是中国自两年前开始大力推广PPP模式之后出现的怪现状。
        PPP模式(政府和社会资本合作),即政府和社会资本合作共同提供基础设施及公共服务。从2014年10月国务院下发“43号文”,结束了地方政府传统的融资平台和融资模式之后,与社会资本合作(PPP)则成为地方政府提供公共产品和服务的主要方式。
        截至5月31日,财政部PPP中心平台项目库中共有8644个PPP项目,总投资额高达9.88万亿。比3月末增加923个项目;投资额增加1.1万亿,增幅为12.6%。
        PPP项目看上去是在巨量增长,但落地率却并不高,截至5月12日,进入执行库(即处于采购、执行和移交阶段)项目865个,仅占10.8%。
        除了落地率低,民企参与度也低。据民生证券研究院院长管清友统计,截至2016年3月末,全国PPP中心项目库中已签约项目369个,其中国企签约为199个,民企170个,从数量上看,民企参与的PPP项目略少于国企,但差距不大。不过,从签约项目总金额上看,国企签约的PPP项目金额达到3819.48亿,是民企的近3倍。
        中央力推PPP的本义是,鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域,但现实中,央企国企已然成为此轮PPP热潮中的主角。面对万亿PPP市场,民资为什么难以进入?
        民资站在门外
        近两年,济邦咨询执行董事、副总经理李竞一为各地的PPP项目做咨询工作时发现,央企国企参与的项目越来越多,民企越来越 少。
       “我们现在做了一个项目,前期通过资格预审的是15家企业,其中,央企国企加起来就13家,只有2家民企,还是上市公司。”李竞一告诉南方周末记者。
        其实,社会资本与地方政府合作自上世纪八九十年代就开始了。一批港澳台商进入了中国高速公路建设领域。
        1990年代之后,外商开始进来,当时比较知名的项目有广西来宾B电厂、成都第六自来水厂等项目;2000年之后,民企开始进入BOT(建设-运营-移交)、BT(建设-移交)等项目中,这一时期,民资、央企国企、外资都是市场上的玩家。
        但从2008年推出“四万亿”政策到2013年,地方政府“不差钱”了,PPP模式受了“冷遇”。这个阶段民企也逐渐洗牌,一些小企业不断被央企国企并购。
        到2014年下半年,PPP重回中央和地方政府的视线时,PPP的社会资本方主角已经变成了央企国企,民企参与度非常低,而外资更低。
        管清友统计的数据显示,截至今年3月末,民企投资的PPP项目更多集中在3亿以下的小项目,多为养老、生态环保、文化等投资规模相对较小,且易产生现金流的领域;而国企偏好3亿以上的大项目,更多集中于交通运输、市政工程等。后者的PPP项目签约金额是民企的近3倍。
        一位西部省份的PPP中心主任告诉南方周末记者,“财政部前两批的示范项目,我们落地的8个项目,只有一个是民企参与,其他全是央企和国企。”
        今年5月下旬,国务院派出9个督察组分赴河北、山西、辽宁等18个省(区、市)调研。财政部副部长刘昆事后介绍,有企业家反映,各地优质的PPP项目基本都被国企垄断,民企要投入PPP项目的难度比较大,取得好项目更是难上加难。
        以工程建设起家的民营上市公司龙元建设,在PPP领域的主要竞争对手都是国企央企。龙元建设副董事长、总经理赖朝晖告诉南方周末记者,虽然他们目前已经签约了11个PPP项目,但投资总量仅140亿,而央企国企,“一个项目可能就动辄几十亿上百亿”。
        “从2007年到目前为止,我们项目已经有186个,合同总额7680亿元,累计已经完成3000亿元。其中,80%都是进行PPP模式的操作。”中国交通建设集团(下文称中交建)总裁助理、投资事业部总经理赵喜安6月22日在青岛的中国PPP论坛上说。
        央企国企家大业大,更受地方政府的欢迎,经常跟地方政府打交道的瑞致咨询总经理崔宏伟对南方周末记者回忆,他曾经听一个市领导跟央企进行内部磋商时说,“我们都是一家人,什么事情都好商量。”
        对于民资和外资来说,央企国企是他们难以跨过的竞争对手。苏伊士亚洲执行副总裁孙明华在上述青岛PPP的会议上发言时举例说,一家以前做钢铁的国企,收购一家水务公司,以前做钢铁时亏损,现在收益只要持平就是赚,“所以,跟国企根本没法竞争。”她说,“一个以国企为主,没有外资和民企参加的PPP不会是一个完美的PPP。”她的发言在七百多人的会场上得到了最热烈的反响。
       “麻杆打狼两头怕”
        接受南方周末记者采访的多位专家和业内人士认为,民企之所以难以进入PPP项目,最重要的一个原因在于地方政府歧视民资。
        即便作为上市公司,赖朝晖在竞标PPP项目时,也经常感受到来自地方政府的各种歧视。他曾经看到过一个地方政府的PPP项目,总投资额才12亿,但是在招标文件中要求企业至少要有120亿净资产,“看上去是公开招标,但是有几个民企净资产超过120亿?这摆明就是要央企国企嘛。”
        地方政府歧视民企的一个原因是避嫌。PPP领域专家、清华大学建设管理系教授王守清告诉南方周末记者,由于中央大举反腐,地方政府怕把项目交给民企“最后会惹麻烦”。李竞一也对南方周末记者分析,如果把项目交给民企去做,可能会有输送利益的问题,“但是央企国企没有这个问题。钱都是政府的,无非是从左口袋到右口袋。”
        现实中,一个PPP项目究竟能否落地,往往取决于当地政府一把手。在一线做项目咨询的瑞致咨询总经理崔宏伟经常听到这样的说法,“这个项目(作为PPP)报上去了,但我们领导还没决定做不做PPP”,或者“我们领导出事了,这个项目就搁置了,现在我们也不知道怎么办”。 另一个原因则是PPP项目动辄需要10-20年的长周期,对于地方政府来说,国企央企的抗风险能力更强,即使中途发现不赚钱,也不会“撂挑子”,而民企的风险承担能力相对较弱。
        而对民企来说,跟地方政府合作也会有所顾虑,他们担心的是地方政府的信用风险。“民企投资前是大爷,投资后就是孙子啦。短期投资无所谓,长期投资涉及好几届政府,如果政府违约,民营企业跑进去就跑不出来了。”王守清说。
        长期以来,地方政府的信用并未得到市场的肯定。王守清做了一项研究,在过去的两年间,一共发生了38个重大再谈判项目,大部分是企业发起。而再谈判的原因,最多的是市场需求风险,占到了36%;其次是政府信用问题,占到34%;然后是政府过度担保,占23%。
        常年与政府合作PPP项目的孙明华,在6月22日的青岛PPP论坛上说,“曾经我们做的一个东北的BOT水厂项目,地方政府违约,最后走了国际仲裁,并判我们胜诉,地方政府要还我们2500万元人民币。我们每年都要请他们吃饭,求他们还钱。5年后才还完了2500万。”
        “这就是现在真正的心态,‘麻杆打狼两头怕’,政府也怕,民资也怕。”崔宏伟对南方周末记者说。
赖朝晖告诉南方周末记者,如果公平竞争,他并不惧怕,但是他最担心的是,“我们再怎么努力,还不如领导一个电话。”
        地方政府的“小九九”
        比起地方政府的信用风险,民资更担心PPP项目的规范性风险。
        虽然在过去的两年,地方政府普遍都接受了各种PPP培训,但是仍旧不乏一些政府对PPP并不是真正理解,或者理解了,也不愿意做真正的PPP模式。
        PPP项目还款机制一般分为三种,对于经营性的项目,如收费高速公路、供水供热等项目,是使用者付费,有长期稳定的现金流,但这部分项目一般已经通过BOT方式做完了。
        另外两种是准经营性项目和公益类项目,目前推出的多数项目为这两种,即政府补贴与使用者付费相结合或完全由政府补贴的方式,这类项目的利润空间比较小,需要政府出资或部分出资。
        “这是落地难的一个原因,这类项目本身不太受市场欢迎。”君合律师事务所律师刘世坚对南方周末记者说。
         2014年至今,财政部要求地方政府上报了两轮的PPP项目,目前正在征集第三轮。据王守清介绍,前两轮申报的项目中,充斥了各种包装成PPP的BT项目,而地方政府在不了解PPP的情况下,选择先占个坑,“有枣没枣先打一竿子”。
        上述西部省份的PPP中心主任告诉南方周末记者,该省第三轮接到上报的PPP项目有两百多个,很多县市政府其实就是为了占个坑,有些地方都不想报了,“因为一旦报了,可能就要求他们必须得做。”
        不想做的原因,当然是缺钱,“大部分也是报上去就报上去了,根本就没打算真正做,地方政府没钱,就在等政策呗,等着跟国家财政要钱。”该PPP中心主任说。
        但既然上报项目占了坑,就必须得填坑。自从去年10月成立PPP咨询公司后,崔宏伟多次遇到来找他重新包装项目的地方政府人士,有一次某市政府的客户对他说,“我们领导很急,这个项目和社会资本方已经达成了合作框架协议,已经报上去要做PPP,所以要重新包装一下,只要补上几个报告,保证审核的时候能够通过就行。”
        这种事情并非个案。崔宏伟说,一开始好多地方政府根本没有意识到PPP是很规范的一件事,觉得可以先报项目上去,再暗度陈仓,后来发现不对劲,担心程序不合规通不过审核,有的地方政府就找上门来,要求从当时申报的时间起点开始,“倒回去把各种手续给他们做全,”崔宏伟说,“这样的情况,会留下巨大的窟窿,将来一旦产生法律纠纷,国家社会的损失会非常大。”
        南方周末记者采访的多位PPP业内人士都感觉,近年来地方政府对企业的态度,变得更强势了。
        曾经多年在央企做工程建设的中扶普惠投资董事长滕讯飞记得,六七年前,地方政府招商引资都是求着企业。那时候地方政府需要修路、修污水处理厂,但财政支出很多,负债率又高,为了把面子上的工程做起来,一种方法是找央企,二是找房地产企业,允许企业低价拿地的同时负责修路。“那时候都是地方政府主动上门找企业。”他说。
        但现在,“央企想见一个市长都要通过各种关系,地方政府总会说不缺钱。”滕讯飞现在大部分工作是给地方政府做产业基金,前不久他刚跟沿海某市领导吃饭,领导一上来就说,“我们不缺钱,农发行给我们400亿的支持,才1.7%的年利率。”
        实际上,很多金融机构如国开行的贷款是完成对政府的信用评级、项目真正落地后才会真正放贷。等到项目真正实施之后,PPP项目一般是由建设方和资本方主导,地方政府官员无权左右,将来的运营期地方政府官员也没有话语权。还有的地方政府在财税改革启动后,开始算账到底要不要做PPP项目。
        一位地级市财政局官员曾经对滕讯飞私下埋怨,在营改增之后,地方上不是很喜欢做PPP了。原因是,原来工程建设中的营业税改成了增值税,税率从3.41%变成11%,这部分计入成本后,将来埋单的还是地方政府。
        地方政府算的另一笔账,是中央划定的10%的PPP财政支出“红线”。湖北襄阳老河口市委书记伍军在青岛的PPP论坛上说,“我们中西部绝大多数的县级市,每年财政总收入规模大约在30亿—150亿。如果是10%,就是3亿—15亿,如果我们以10倍的杠杆率,也就是说类似老河口这样的城市,每年PPP项目的投资总规模,应该在10亿—150亿之间。”
        如果是这样的规模,“可能做三四个项目,10%的红线就达到了。”李竞一说。

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